印太安全新架构

5月7日，印度与东协国家举行为期两天的“东协－印度海上演习”（ASEAN－India Maritime Exercise, AIME 2023），包括越南、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、汶莱、印尼都派兵参加，共有九艘舰艇与1400人参与。

不过，参与演习的多国海军舰艇在越南专属经济海域活动时，中国派出海上民兵刻意干扰，有五艘民兵船闯入演习区，甚至出现短暂的对峙。虽然双方在事后都刻意淡化这次事件，不愿正面回应，甚至强调双方船舰和平通过，未发生紧张对峙。但此举已显示，中国对于东协的态度，可能正转趋强硬。

关键的原因在于中国对南海的野心正逐日扩大，近年来与菲律宾因南海主权争议而爆发的海上冲突，有越演越烈的趋势。菲律宾积极寻求反制的方式，不只罕见地开始强化军备，并宣示国防战略将大幅转向，从肃清国内叛军转为关注国外威胁。新总统小马可仕（Ferdinand Marcos Jr.）更一改过去杜特蒂（Rodrigo Duterte）较为亲中的态度，除了再开放四处基地供美军使用，才刚结束的美菲肩并肩（Balikatan 2023）联合演习，也是历年来规模最大的一次。美国还直接表明，如果菲律宾在南海受到攻击，将会启动美菲共同防御条约，不排除派遣美军以武力反制。

▲ 参与AIME 2023演习的多国海军舰艇，在越南的专属经济海域活动时，中国派出五艘民兵船闯入演习区。Ray Powell@twitter

印太地区组建全新安全架构？

南海情势的快速升温，也让周边国家有所警觉。事实上，除了中国、台湾与菲律宾，还有越南、汶莱、印尼与马来西亚等国，都对南海有过不同程度的主权声索。这些国家虽然在经济上与中国有紧密的关系，却又担心中国势力在南海持续扩张，会影响到自己的国家利益。印度则从1991年开始，积极推动“东向政策”，希望扩大印度与东南亚国家的往来，进一步投资这个超过六亿人口的新兴市场，并强化自己的区域影响力。再加上近年来印度又与美国、日本、澳大利亚组成四方安全对话（Quad），企图牵制中国，于是让印度与东协一拍即合，首度催生了这场海上联合演习。

所以AIME 2023演习的规模虽然不大，对中国而言却有如芒刺在背，若不在第一次演习时，就展现中国的反对态度，未来可能演变成定期活动，慢慢唤起东协过去的军事功能。虽然今日的东协已蜕变成一个经济合作架构，甚至与中国签署“中国－东协自由贸易区（ACFTA）”，也就是俗称的“东协加一”，并以此为基础，与日、韩、澳、纽等国建立“区域全面经济伙伴（RCEP）”协定，成为最受瞩目的自由市场。但东协一开始成立的目的，是在冷战时期围堵共产势力的入侵，等同于亚洲版的北大西洋公约组织。

不过东协并没有像北约一样，不断扩大，北约在冷战结束后，还逐步吸纳前华沙公约组织国家与前苏联加盟共和国，变成一个超大型的区域安全架构。相反的，东协不断淡化军事色彩，反而以经贸合作为主要目标，在冷战结束后还接纳共产国家，如越南、柬埔寨与寮国加入，由于这些国家到今日为止仍然奉行共产主义，反而进一步淡化了东协的反共立场。可以这么说，东协做为一个区域安全组织，因各成员国的立场差异、外在环境、历史恩怨等，而未能扮演重要的角色，但转形成经济组织后，却是相对成功的。

不过东协这样的发展方向，接下来可能会面临挑战，因为随着印太地区局势的风起云涌，让原本印太地区松散的安全架构，已经难以因应未来的情势。美国是否应该筹组印太版小北约的讨论，开始成为热门话题。而在此同时，北约成员国相继发表自己的印太政策，并派遣军舰至印太地区巡弋，北约甚至首度在东京设立连络办公室，显示北约也想插手印太事务，并扮演一定的角色。美国更暗示北约应对全球安全做出更大贡献，这让中国官方媒体撰文痛批，指控全球版的北约，反将危害世界安全。

中国担心东协与北约成为美国围堵策略的新工具，所以对东协的演习与北约的扩张，采取激烈反应。就目前的情势看来，并非杞人忧天，美国若要在印太地区筹组全新的安全架构，这是两个极有可能的方案。除此之外，韩国近期积极与日本修补关系，并强化美韩同盟，还同意让三国的雷达系统共同连线，以分享情报，说明美国已逐步整合在东北亚地区的传统盟邦。因此另外一个选择是强化目前美日安保条约与美韩共同防御条约，再加四方安全对话，组成印太地区全新安全架构的基础。

▲ 2017年5月25日，比利时布鲁塞尔，北约成员国旗帜在总部飘扬。

东协、北约东扩及现有架构优缺分析

这三个方案各有利弊，首先东协的优势，在于这个组织早已存在，不需要另起炉灶，重头开始。而且东协各国幅员广大，人口众多，是近年来最受瞩目的新兴地区，在美中贸易战开打后，不少在中国设厂的大型企业，纷纷南迁到东协国家，使东协可望成为取代中国的下一个世界工厂。同时，美国与多个东协国家都拥有长期军事合作关系，除菲律宾外，每年还与泰国、马来西亚、新加坡与印尼，定期举行联合演习。最后，东协主要国家分布在南海周边地区，美国如果能成功整合东协，在南海与中国的竞争，将占上风。

但东协也有不少的缺点，首先是许多东协国家与中国都有牵扯不断的经济合作关系，现阶段仍不希望卷入美中竞争之中。不少国家想要左右逢源，一方面与美国结盟以获得安全保障，另一方面继续从中国取得经济利益，甚至认为美国对中国的围堵，是霸权心态，并不赞同。而且东协内部的寮国与柬埔寨，极为依赖中国，在采取共识决的国际组织中，可以轻易阻挠东协与美国合作。最后是东协在冷战时期没有发展成一个大型安全组织的背后因素仍然存在，今天再试一次，可能也是相同的结果。

而北约继续东扩，进入印太地区的优点，在于北约国家长期进行联合演习，从装备补给到指挥通讯都已完成整合，可立即与美国协同作战。其次是北约成员国多数是富裕国家，虽然承平时期的国防预算偏低，在优渥的社会福利下，艰难维持最低的军备水准，但真正需要时，还是具备充沛的国力可以支援。以俄乌战争为例，乌克兰能抵挡俄罗斯的入侵，北约在背后支援武器弹药，是最关键的因素。而且英、法、德等国，在印太地区有许多经济投资，法国更有残留的殖民地，都是欧洲国家介入印太事务的动机。

▲ 2022年5月10日，德国，北约反应部队的国际联合军事演习。

但北约继续东扩的问题，在于欧洲国家必需绕过大半个地球，才能够抵达印太地区，距离是难以克服的天然障碍。即使是北大西洋彼岸的北约成员国，如美国与加拿大，也要横越太平洋，非常的遥远。同时许多欧洲国家认为，欧洲应该把焦点放在自身事务上，不应随美国起舞，法国总统马克龙（Emmanuel Macron，台译马克宏）访问中国时的争议发言，就代表了一部份欧洲人的看法。甚至有不少学者认为，北约东扩是俄罗斯侵略乌克兰的原因之一，北约如果毫无节制的扩大，一定会造成灾难性的结果，这些都是影响北约插手印太事务的不利因素。

至于维持目前的架构，在美国与日、韩、菲、澳等国的共同防御条约上，增强彼此合作，再加上四方安全对话，逐步建立一个更紧密的同盟，是目前美国已在推动的方向。这最大的优点是利用现有的条约，不必重新磋商谈判，避免旷日废时。而且在这个架构下，美国已经营半个多世纪，拥有许多现成的设施与充足的运作经验，有事半功倍的效果。而且整个架构是建立在美国与各国的共同防御条约上，最为单纯，不像北约是一个集体组织，要顾及各成员国的不同立场，可最大程度避开东亚各国之间的历史恩怨与竞争矛盾。

不过采行现有架构的最大缺点，在於单靠美国与各国间的共同防御条约，无法形成一个紧密的组织。未来某个地区若爆发冲突，各别国家是否要介入，或允许美国使用境内的军事基地来执行作战任务，都需要各别谈判，有太多不确定的因素。中国也可以运用经济影响力，对各别国家施压，来阻止这些国家介入冲突。因此采行现有架构，将缺少足够的吓阻力。这个缺点也是目前许多专家认为，美国需要筹建印太版小北约的关键原因，因为印太地区的新情势，已经不是这个旧有架构，所能应付的了。

毕竟除了中国的野心扩张外，朝鲜近期也不断试射各式飞弹，并举行大规模军事演习，不断恫吓韩国与日本。俄罗斯虽在俄乌战争中失利，却很有可能在西进受阻后，转而朝向远东地区发展。近期俄罗斯的太平洋舰队动作不断，除了与中国进行多场联合操演，绕行日本群岛，更远航至太平洋中心地带，还无预警提升战备层级，在库页岛进行登陆演习。中国、俄罗斯、朝鲜如果汇集成一股新的力量，同时在西太平洋挑起冲突，将会是非常严峻的挑战，印太地区的国家无一能置身事外。

▲ 2023年5月10日，印尼东努沙登加拉省举行第42届东协峰会期间，东协各国领袖坐在传统的皮尼西船上观赏日落。

南海的危机，东协的转机

目前整个印太地区里，最有危机感的首推日本、韩国与澳大利亚。日本与中、俄两国都有领土争议，中、俄两国的战机、军舰不断出现在日本周边海域，进行针对性十足的演训，早已不是新闻。朝鲜对韩国的威胁越演越烈，近日甚至上升至核武恫吓。澳大利亚则是美国的重要盟邦，双方的合作关系密切，英、美两国还决定转移核动力攻击潜舰技术给澳大利亚，以强化澳大利亚介入南海争端的战力。相较之下，东协国家多数仍维持平衡策略，理由不难理解，只是在区域局势快速变动的情况下，这样的策略可能让东协各国失去先机。

因为印太版小北约如何组建，一定会大幅影响整个区域的未来发展。如果最后美国选择以现有架构为基础，进行强化，那接下来很长的一段时间里，东亚的重心仍会以日、韩为主，菲律宾的重要性可能会有所提升，但东协所能扮演的角色将会很有限。虽然这是地缘政治与区域安全的问题，却无疑会影响东协发展成下一个世界工厂的愿景。最坏的情况，可能是东协的部份国家还是免不了被卷入南海冲突中，却未能在经济或国际地位上取得补偿。平衡策略最后的结果是未得其利，而先蒙其弊。

如果最后的结果是北约继续东扩，真的成为全球性的安全组织，东协国家各自加入或成为战略合作伙伴，东协将更被边缘化。毕竟北约多数的成员国都是欧洲国家，主要的关注焦点还是在欧洲事务上，北约的利益不一定等同于东协的利益。举例来说，马来西亚、新加坡与汶莱仍是大英国协成员，其中马来西亚与新加坡，跟英国、澳大利亚、纽西兰签署过五国联防协议（FPDA）。随着英国积极重返印太地区，并派遣航空母舰到访，这个协议也越来越受重视。只是这个联防协议如果继续扩大，有可能会排挤东协推动军事合作的可能性，形成由欧洲国家主导南海或麻六甲海峡安全事务的现象。

但南海的危机对东协而言，可能也是新的转机。毕竟美国为了抗衡中国的一带一路与亚投行，也携手七大工业国组织（G7），推出全球基础建设与投资伙伴计划，争取开发中国家的支持，对东协来说或许是更为可靠的经济诱因。

虽然现在全世界的目光都放在台海问题上，不过台湾是历史问题，双方已长期对峙数十年，南海却是现实的开发利益，中国的蚕食鲸吞，一步快过一步，从南海的北端，逐步向南发展，只是时间早晚的问题。许多学者也认为，南海的情势也许比台海更不稳定，紧邻南海的东协国家，必需即早思考因应之道。

（王臻明，军事专栏作家，国防与地缘战略议题）